厕所偷拍
作家 | 王锡锌，法学博士，北京大学法学院赞助
俞祺，法学博士，北京大学法学院助理赞助
开端 | 北大法宝法学期刊库
《浙江社会科学》2024年第2期
内容摘抄：行政复议法例矩了范例性文献审查轨制，但该轨制在实践中呈现出当事东谈主央求意愿低、复议机关造反厚谊大、对范例性文献的监督效率差等诸多问题。上述问题产生的径直原因包括审查主体定位欠妥、审查圭臬与行政诉讼趋同、审查机制与审查后果不匹配等，而根柢原因则在于该轨制的功能定位偏离了行政复议轨制的功能定位。根据行政复议法，复议范例性文献审查的首邀功能是守护和改良分歧法、不稳健的范例性文献，而不是辅助行政争议的措置；同期，该轨制还需兼顾保护当事东谈主正当权益和保险行政机关照章欺诈权利的方针。这与行政诉讼中的范例性文献审查轨制以及备案审查轨制的功能定位存在光显差异。复议范例性文献审查轨制的功能应当与复议轨制的全体功能保持协同。以此为指引，复议范例性文献审查主体应被限缩证明为对范例性文献有监督权的上司机关，审查圭臬应被扩展证明为广义正当性审查圭臬，审查圭表应在议论有用监督范例性文献的基础上作均衡性贪图。
要害词：行政复议功能；范例性文献审查；稳健性审查；备案审查
目 次：
一、行政复议范例性文献审查的逆境
二、行政复议范例性文献审查轨制贫寒实效的原因
三、行政复议范例性文献审查轨制功能的厘清
四、行政复议范例性文献审查功能的补强决策
五、结语
范例性文献审查是行政复议中的一项病笃轨制，但该项轨制在实践中面对逆境。1999年，《行政复议法》颁布，其第7条即规则“公民、法东谈主或者其他组织在对具体行政步履央求行政复议时，不错一并向行政复议机关残暴对筹商行政规则的审查央求”。这比《行政诉讼法》中出现类似轨制早15年，但遥远以来，行政复议中的范例性文献审查轨制践诺效率欠安。2023年修改的《行政复议法》在第4章中专设一节规则“行政复议附带审查”，试图强化该轨制的功能，但筹商修改只是作了细节的填充，并未有用化解制约复议范例性文献审查轨制功能失调的根柢遏制。那么，行政复议范例性文献审查轨制功能失调的原因安在？在现行法例范的框架内，应当通过何种旅途优化行政复议的范例性文献审查功能？
一、行政复议范例性文献审查的逆境
复议范例性文献审查轨制实效欠安的凸起发达是筹商案件数目极为珍稀。笔者曾网罗并一一阅读华北地区B市和东南地区H市某年度市级机关系数的行政复议决定书，但未发现任何决定书说起范例性文献审查。在本文研究过程中被访谈的行政复议办当事者谈主员示意，他们在我方的办案履历中，遭逢的触及复议范例性文献审查的案件历历，平均每年不到一件，也很少传奇同业遭逢类似问题。这与范例性文献司法审查轨制形成了昭彰对比。根据司法部公布的《寰宇行政复议行政应诉案件统计数据》，在2021年和2022年，寰宇法院一审行政案件中触及范例性文献附带审查的共有2632件和1985件。然则，司法部的这一统计陈述却从未暴露行政复议案件触及范例性文献审查的情况。从各式迹象看，复议范例性文献审查案件照实较为凄冷。那么，变成这一时势的原因又是什么？
根据被访谈的诸位行政案件代理讼师和行政复议办当事者谈主员的反馈，复议范例性文献审查案件珍稀的径直原因，是当事东谈主残暴筹商审查请求的情形本就很少，而这在许厚情况下又是因为他们的代理讼师未提供类似的建议。代理讼师不选用复议路线进行范例性文献审查的缘故主要包括三个方面：
第一，合计聘用行政复议路线审查范例性文献道理道理不大。讼师A指出，即便在复议圭表中残暴范例性文献附带审查央求，该请求最多也只被转送给该范例性文献的制定机关，而制定机关不可能否决我方制定的文献，因此“提了亦然白提”。讼师B愈加口快心直地指出，行政复议的监督力度比较法院要弱不少，除非能确保己方在复议中告捷，不然他们不会主动聘用行政复议路线，更不消说在复议中央求范例性文献审查。其团队在部分案件中聘用行政复议路线主要是为了拖延时候。
第二，对复议范例性文献审查轨制不了解。复议办当事者谈主员A、法官A和法官B合计，复议与诉讼的范例性文献审查轨制产成功率差异的原因是当事东谈主和讼师对两种轨制的练习进度有差异。《行政诉讼法》修改后，范例性文献附带审查轨制作为一项要紧立异被无为宣传，其在法律实务届显露度很高，而行政复议中的附带审查则相对“鲜为东谈主知”。这一看法在部分进度上得到讼师群体的印证。讼师B指出，他们曩昔一直莫得在复议圭表中运用范例性文献审查轨制的意志，天然显露该轨制存在，但对此莫得专门研究，也不会唐突去使用。
第三，复议机关对范例性文献审查请求贫寒回复性。讼师C说起，他们也曾在复议圭表中残暴过范例性文献审查央求，然则复议机关并未在复议决定中体现对该审查请求的回复。这与司法圭表不同，在行政诉讼中，范例性文献审查被作为一项诉讼请求残暴，法院例必要对此进行回复。两种轨制在圭表保险上的区别会影响当事东谈主的聘用。
除了当事东谈主和讼师不聘用行政复议的范例性文献审查轨制外，复议机关的办当事者谈主员对该轨制也抱有造反厚谊。复议办当事者谈主员A合计，《行政复议法》修改后，复议审理办事向司法行政部门聚拢，案多东谈主少的矛盾愈发凸起。要求复议机关再关注范例性文献的正当性，对复议审理东谈主员而言是雪上加霜。复议办当事者谈主员B指出，复议中范例性文献审查贫寒践诺道理道理，通常只是徒增办事背负。他个东谈主也曾在审理办事中遭逢过多少次范例性文献审查央求，并基于个东谈主的交融将筹商央求转送给范例性文献制定机关的上司机关请求审查。但上司机关无一趟复这个下层司法行政机关转送的审查请求。终末，他只得将审查请求转送给文献制定机关。制定机关速即作了回复，并认定其制定的范例性文献正当合理。在他看来，历程走了一圈，基本是在空转，不措置实非难题，只是增多了一堆文献贸易的办事。
从总体上说，非论是当事东谈主和讼师不肯意残暴审查请求，如故复议机关办当事者谈主员怀有颓唐厚谊，背后的最病笃影响身分如故复议范例性文献审查轨制不具有实效。在本文作家磋商的统统复议机关办当事者谈主员和讼师中，无东谈主遭逢过范例性文献正当性在复议圭表中被申辩的实例。于是，该轨制成为了一项只带来老本，而不产成功用的轨制。因为不消，社会关注度就弱，通过该路线残暴审查央求确当事东谈主就愈发减少。致使学术界齐鲜有学者热心该轨制。“中国知网”收录的文献中基本没筹商于复议范例性文献审查轨制的专题期刊论文，该轨制的旯旮性地位可见一斑。
探花91二、行政复议范例性文献审查轨制贫寒实效的原因
行政复议范例性文献审查轨制效率欠佳可能与该轨制的贪图、配套轨制的安排以及轨制的践诺初始环境等多方面身分筹商。鉴于处在归拢大环境中的诉讼范例性文献审查轨制取得了相对更积极的成效，复议审查轨制的弱势可能更多如故发生在轨制贪图或配套轨制安排层面。本文合计，现在行政法表面和实务界对复议范例性文献审查轨制中要害要道的证明以及该轨制的配套圭表安排未能有用凸出行政复议的中枢定位，导致复议范例性文献审查轨制相对行政诉讼附带审查轨制和备案审查轨制的上风不可充分阐扬。主要问题包括如下几个方面：
第一，审查主体定位欠妥。《行政复议法》第56条规则：“央求东谈主依照本法第十三条的规则残暴对筹商范例性文献的附带审查央求，行政复议机关有权处理的，应当在三旬日内照章处理；无权处理的，应当在七日内转送有权处理的行政机关照章处理。”在这之中，何谓“有权处理”暗昧不清。从表面上说，有权处理该范例性文献的主体应当包括统统对该文献制定机关有指导或者监督权的机关。但在实践中，如前文所述，有权处理机关基本被等同于有权处理该文献的率先级机关——范例制定机关。不仅实践中如斯操作，寰宇东谈主大官方网站公布的“行政复议法释义”中也径直证明说：“范例性文献是上司行政机关制定的，应当逐级报请制定机关对范例性文献作出证明或处理。”
将复议范例性文献审查主体作如斯定位，污蔑了复议轨制的监督功能。复议审查与司法审查不同，在司法审查中，法院作为审查机关，监督模式是异体监督；而在复议圭表中，若将制定机关作为有权处理机关，则是同体监督、自我审查模式。这种自我审查的实践安排不仅使得该轨制实效难以阐扬，同期也贫寒范例层面的朴直性。我国《宪法》以及《处所各级东谈主民代表大会和处所各级东谈主民政府组织法》（以下简称《处所组织法》）上规则的针对立法或抽象范例的监督模式，均是上司机关异体监督，从未出现同体监督。《行政复议法》所成就的针对具体行政步履的监督机制亦然上司机关监督下级机关。在审查行政范例性文献时，亦应贯彻这一基本精神。
第二，审查圭臬与行政诉讼趋同。《行政复议法》第13条规则：“公民、法东谈主或者其他组织合计行政机关的行政步履所依据的下列范例性文献分歧法，在对行政步履央求行政复议时，不错一并向行政复议机关残暴对该范例性文献的附带审查央求。”从中可见，行政复议范例性文献的审查圭臬为“正当性”审查。复议机关在践诺办事中通常将此处的正当性审查等同于狭义的正当性审查，排除稳健性审查。如斯一来，复议与诉讼的范例性文献审查圭臬之间将不存在光显区别。
而与行政诉讼审查圭臬趋同不利于突显复议审查的上风，也不利于进步当事东谈主聘用行政复议路线的积极性。法院在监督范例性文献的稳健性方面存在较为光显的短板。从现在的实践中不错发现，法院在行政诉讼过程中一般倾向于根据现存法律证明措置具体的纠纷，并往往试图规避对策略稳健性问题的判断。“当行政范例性文献不具有径直、明确的上位法依据时，法院似乎对行政范例性文献的正当性审查显得一筹莫展，光显地存在对行政范例性文献不予审查或规避审查的裁判倾向。”（江国华、易清清，2019）即便稳健性判断难以绕过，很多法院也只是聘用浅尝辄止，而不作较为长远的计议。（俞祺，2016）然则在范例性文献审查步履中，稳健性判断的需求大齐存在，且往往触及要害问题。举例，部分处所政府出台策略，要求政府采购应向腹地节能减排达标企业优先歪斜。对这一范例性文献正当性的判断需要轮廓议论自制竞争原则、国度产业策略方针等多方面的身分。若不允许审查主体诱惑法律原则进行稳健性审查，则不可竣事对该范例性文献故道理道理的监督。现时，复议机关在证明审查圭臬时自缚当作，影响了复议审查轨制功能的阐扬。
第三，审查机制的成立与审查后果不匹配。《行政复议法》第59条规则：“行政复议机关依照本法第五十六条、第五十七条的规则有权处理筹商范例性文献或者依据，合计筹商条件正当的，在行政复议决定书中一并奉告；合计筹商条件越过权限或者违背上位法的，决定罢手该条件的实施，并责令制定机关给予改良。”这种径直影响范例性文献效能的处理不同于司法审查中“不予适用”的处理，而与备案审查愈加类似。显然，此类具有较大影响的决定不会被唐突作出。因为，一朝审查机关认定例范性文献犯警，并决定罢手筹商条件的实施，审查东谈主员可能面对来自文献制定机关的质疑或者压力。这就导致作出负办事决定（额外是认定例范性文献犯警的决定）需要消耗大齐时候与元气心灵，也需要更复杂审慎的圭表。这是现在的复议审理组织和审理圭表难以背负的。
案多东谈主少是行政复议轨制初始中的主要挑战之一。与司法审查中法官有审判辅助东谈主员的赈济不同，复议机关的办当事者谈主员往往需要重新到尾全历程处理复议过程的各个圭表设施；不少复议机关办当事者谈主员反应他们在近一半办事时候中作念的是与复议案件筹商的疏通办事，而非本质的复议审理办事。修改后的《行政复议法》对统率的调养加重结案多东谈主少的矛盾。另外，新旧《行政复议法》在规则例范性文献审理圭表时，议论到案件处理效率，仅规则了复议机关在三旬日内照章处理，以及吸收转送的行政机关、国度机关在六旬日内回复转送的行政复议机关等时限性要求，而未规则针对范例性文献的公众参与、大家磋商、负责东谈主计议、复议委员会审查圭表，也未规如期限的延迟轨制。从现在的实践看，若莫得其它的激励或办事分摊机制，这种以个案争议措置为先的轨制安排将使得审理机关更倾向于认定例范性文献正当，以缩短自身的办事风险。
轮廓以上叙述不错发现，天然行政复议范例性文献审查轨制具有一定的特殊性，但现在的轨制安排仍与司法审查、备案审查轨制存在功能混同，且未充分议论轨制初始实效。这在很猛进度上导致复议审查轨制流于神情。而筹商轨制的补强决接应当在明确行政复议与行政诉讼、备案审查功能分手和不同定位的基础上残暴。
三、行政复议范例性文献审查轨制功能的厘清
我国现在主要存在三种针对范例性文献的监督圭表，即行政复议中的审查、行政诉讼中的审查和备案审查，三者的功能有一定的访佛，但定位各不不异。它们在一定进度上受到各自所在的基础法律——《行政复议法》《行政诉讼法》和《立法法》之立法办法的影响。
《行政复议法》第1条规则：“为了防护和改良犯警的或者欠妥的行政步履，保护公民、法东谈主和其他组织的正当权益，监督和保险行政机关照章欺诈权利，阐扬行政复议化解行政争议的主渠谈作用，鞭策法治政府开导，根据宪法，制定本法。”从中可见，防护和改良犯警的或者欠妥的行政步履，即监督行政步履的正当性与稳健性，是《行政复议法》最首要的功能，其排序致使在保护公民、法东谈主和其他组织的正当权益之前。天然行政复议的定位究竟为何，曾引发无为争议，（章剑生，2021；梁君瑜，2021；张旭勇，2022）但修改后的法律依然将监督行政步履成列在首位，体现了立法机关对复议轨制此项功能的强调。
《行政诉讼法》中各项价值的排序与复议轨制光显不同。该法第1条规则：“为保证东谈主民法院公正、实时审理行政案件，措置行政争议，保护公民、法东谈主和其他组织的正当权益，监督行政机关照章欺诈权利，根据宪法，制定本法。”在这之中，监督行政机关被放在了终末，而措置行政争议则被提到了相对靠前的位置。这阐发，行政诉讼轨制愈加喜爱争议的措置和当事东谈主权益的保护，而对行政步履的监督在行政诉讼中并非是要优先保险的价值。
《立法法》在规则备案审查轨制时，其办法考量与前两者有较大区别。备案审查的主邀功能是保重法制协调，如《立法法》第114条规则：“其他吸收备案的机关对报送备案的处所性法例、自治条例和单行条例、规章的审查圭表，按照保重法制协调的原则，由吸收备案的机关规则。”因此，备案审查轨制在贪图上并莫得议论措置纠纷、送礼权利等功能。
是以，不同的范例性文献监督轨制定位不同，尽管功能部分访佛，但复议范例性文献审查比较备案审查而言要竣事更多的方针，比较司法审查而言则要追求不同的价值。这会影响该轨制的具体构建。
（一）复议与诉讼范例性文献审查轨制的功能差异
如前所述，《行政诉讼法》将“保证东谈主民法院公正、实时审理行政案件，措置行政争议”放在首要位置，这就要求行政诉讼中的各项轨制精采围绕具体案件处理和争议措置功能张开。当其他功能可能影响争议措置的效率和效率时，该功能应受到稳健为止。而《行政复议法》则将“防护和改良犯警的或者欠妥的行政步履”放在首位，争议措置功能相对劣后。这意味着在复议轨制中，争议措置具有从属性，相较而言，监督行政、保护相对东谈主正当权益这些功能愈加病笃。何况，立法机关合计这些功能的竣事将有益于促进行政复议成为争议措置的主渠谈。在此定位区别之下，复议和诉讼范例性文献审查当有如下永逝：
第一，适用性审查与效能性审查区别。范例性文献的适用性审查是指审查该文献的正当性、合感性、关联性等，以细目其在某个具体案件中是否应当被适用；范例性文献的效能性审查是指审查该文献的正当性与合感性，进而判断其法律效能是否应当存续。天然两种审查的内容具有相似性，但后果十足不同。若不可通过适用性审查，该范例性文献只是不在此个案中适用；若不可通过效能性审查，则该范例性文献的筹商内容将失去拘谨力。
法院作为以争议措置为中心的机关，其审查属于适用性审查。《行政诉讼法》第64条规则：“东谈主民法院在审理行政案件中，经审查合计本法第五十三条规则的范例性文献分歧法的，不作为认定行政步履正当的依据，并向制定机关残暴方理建议。”法院对范例性文献的关注重心是该文献在案件中是否应当被适用，至于该范例性文献是否具有用力，申辩其正当性将对其它个案处理产生何种影响则不是法院需要议论的主要问题。实践中的法院在审查范例性文献时也通常将注意力聚焦于个案处理。举例，有不少法官暗里残暴他们不肯意审查范例性文献的制定圭表问题。这一方面是因为范例性文献的制定圭表与个案无关，网罗筹商凭证存在较多遏制；另一方面则是因为法院一朝认定例范性文献制定圭表犯警，该文献的效能可能因此而被全体申辩，其影响远超脚下个案。有学者从实然角度指出，司法机关的“机构才调”存在光显弱势，法院贫寒填塞的“机构才调”来对范例性文献制定圭表与权利进行审查判断。（卢超，2020）若从应然角度说，也不错合计法院其实自身也莫得被赋予监督范例性文献效能的功能。《宪法》第128条将法院定位为“审判机关”，这一定位的首要道理道理天然是对争议进行审理和判决，而非改良失误的范例性文献。
而复议机关的审查既包含适用性审查，又包含效能性审查，其中的效能性审查显然具有更病笃的地位。《行政复议法》第59条径直规则了行政复议机关罢手筹商条件实施、责令制定机关改良等影响效能的步履；第60条虽未明确处理步履，但从范例上交融，其他有权机关的处理当可具有用力性。这种效能性审查的功能不十足是为了措置纠纷，致使其主邀功能不是为了措置纠纷。改良失误的范例性文献不仅有助于保重法制协谐和政府泰斗，幸免畴昔出现更多犯警的行政步履，也有助于在更大范围内保护相对东谈主的正当权益。这些功能的道理道理越过了单纯的个案纠纷措置，是行政复议轨制中更病笃的功能。
因此，天然行政复议和行政诉讼中的范例性文献审查齐被称为“附带审查”，两者的定位却天差地别。在行政诉讼中，附带审查带有从属性，从属于具体的争议措置。在行政复议中，附带审查具有孤立性，审查圭表只是附带于具体争议被启动，但后续的审查步履并非十足为该争议的措置服务。
第二，正当性审查与稳健性审查区别。行政诉讼中的范例性文献审查圭臬为正当性审查，而在行政复议中，审查圭臬同期包含了正当性审查与稳健性审查。《行政诉讼法》在基本原则部分的第6条中指出：“东谈主民法院审理行政案件，对行政步履是否正当进行审查。”此即行政诉讼正当性审查原则，该原则在《行政诉讼法》和以《宪法》为首的法律体系中可得到融贯证明。而《行政复议法》第1条则明确指出了行政复议的监督对象既包括犯警的行政步履，也包括欠妥的行政步履。天然《行政复议法》第57条规则“行政复议机关在对被央求东谈主作出的行政步履进行审查时，合计其依据分歧法，本机关有权处理的，应当在三旬日内照章处理……”，但这并不十足摈弃审查机关作稳健性审查。因为《行政复议法》的条规并非孤立存在，其含义还需稳健《宪法》，并与《处所组织法》等的范例相当合。我国《宪法》和《处所组织法》中规则了多少主体领有监督其他主体决定稳健性的权力，若这些主体正好是范例性文献的审查主体，则其应当领有针对该文献的稳健性审查权。
另外，正当性的主见从界说上说十足不错容纳稳健性。一般而言，范例性文献的正当性可包括四个方面，即主体正当、权限正当、内容正当、圭表正当。其中，主体正当、权限正当、圭表正当齐有相对明晰的判断圭臬，审查可限于狭义正当性问题。而内容是否正当，即范例性文献是否造反上位法，则触及相对复杂的判断。因为认定下位法造反上位法，需要选藏比较高下位法条规之间的关系，但该上位法条规可能抽象，也可能具体。当上位法仅存在婉曲的原则或精神时，对正当性的判断本质上便是对范例性文献是否稳健上位法原则或精神的判断，这既不错被合计是一种正当性判断，也不错被合计是一种稳健性判断。因此，行政复议中的范例性文献审查主体的稳健性审查权具有范例表面基础。
（二）复议范例性文献审查与备案审查轨制的功能差异
备案审查的主邀功能是确保国度法制协调，改良违背上位法的下位法。在这少许上，备案审查与复议审查具有相似性。但备案审查并非是一项争议措置轨制，它也不彊调对当事东谈主权益的送礼。而行政复议天然要防护和改良犯警的行政步履，但同期也担负有权益保护、措置纠纷的功能。这种功能差异导致两者在轨制贪图上存在区别。
第一，基于个案的审查和非基于个案的审查的区别。行政复议的范例性文献审查是缘由与个案的审查，而备案审查是一种抽象性审查。由于不需要议论争议措置或权益送礼的功能，备案审查的轨制贪图允许审查请求的残暴者与其央求审查的范例性文献不存在是非关系。天然不设央求门槛不错刺激央求数目的进步，但这也会同期导致很多央求，致使大多数的央求可能无法获取有用的审查。“面对因进口灵通而产生的海量央求，审查机关事实上必须进行再筛选，以便挑选出其有才调审查并与制定机关协商措置决策的审查建议，同期淘汰掉那些暂无法开展审查、无法在共鸣形成的基础上酝酿措置决策的建议。”（林彦，2018）
基于以上功能定位的原因，备案审查轨制在争议措置以及当事东谈主权益保险方面难以取得较好效率。有学者指出，备案审查存在“贫寒刚性启动要件”“处理圭表不够透明”“过滤圭表太多”“贫寒建议东谈主以及利益筹商方参与的必要圭表”等多方面的问题。（焦洪昌、张鹏，2013）事实上，最早在《行政复议法》中纳入范例性文献审查轨制恰是为了弥补备案审查在此方面的弱势。寰宇东谈主大网站公布的“行政复议法释义”中总结了筹商立法议论：
在行政复议法草拟过程中，对于是否将抽象行政步履纳入行政复议范围，彻首彻尾是争议的一个大问题。群众边远合计：抽象行政步履如果分歧法，其危害要比具体行政步履大的多。而现行的对范例性文献的监督风光艰难一个由东谈主民全球启动的机制，仅靠行政机关我方措置，很难达到改良犯警的办法。践诺办事中，从近十年的备案审查办事来看，也阐发效率并不睬思。行政机关制定的范例性文献不报备案或报备案后只备案不审查等情况格外边远，变成了备案审查轨制流于神情，莫得很好地阐扬监督作用。
相较而言，《行政复议法》含有保险当事东谈主正当权益以及措置纠纷的轨制办法，这就要求复议中的范例性文献审查不可十足脱离具体案件。而这种基于现实争议而启动的审查，数目相对有限，筹商审查步履也不错愈加聚焦。因此，天然有不少学者残暴可在行政复议轨制中建立范例性文献径直审查模式，但该主张并不稳健行政复议范例性文献审查的功能定位。若不诱惑具体争议，则复议审查与备案审查轨制将十足访佛，并失去自身的范例特征，从而导致该轨制遭逢与备案审查相似的难题。
第二，协调的圭表要乞降分布的圭表要求的区别。备案审查办事天然正在寰宇范围内吵吵闹闹地鞭策，但此项轨制并无协调的圭表要求。《立法法》第114条规则：“其他吸收备案的机关对报送备案的处所性法例、自治条例和单行条例、规章的审查圭表，按照保重法制协调的原则，由吸收备案的机关规则。”这就导致备案审查轨制在各地发达各别。根据筹商学者的梳理，就备案审查的收尾，不同省份即规则了强弱不同的5种处理风光。（王锴、刘犇昊，2018）轨制的分布导致备案审查轨制传播老本过高。很难思象一般讼师能掌持统统处所的备案审查法律证明。即便其了解备案审查的不同法律证明，该轨制也不可径直为其带来认知的争议措置预期。故备案审查轨制在现在的环境下被大规模引申的难度较大。比较较而言，行政复议轨制具有一个协调的圭表进口，这便于轨制的学习和传播，也组成了复议审查相对备案审查的又一上风。
（三）复议范例性文献审查轨制的功能定位
比较复议审查与司法审查、备案审查的差异，复议范例性文献审查轨制具有如下特色：第一，审查缘由于个案，被审查范例性文献与具体争议密切筹商；第二，审查可触及本质的策略稳健性问题，而不仅是光显的正当性问题；第三，审查处理收尾不仅影响范例性文献在具体争议中的适用，还径直影响范例性文献的效能；第四，审查圭表有相对协调的规则。可见，行政复议范例性文献审查轨制事实上是处在司法例范性文献审查和备案审查之间的一种中间现象的轨制。
处在中间现象下的轨制天然有可能会聚其它轨制的上风，但同期也需要承受不同轨制方针之间的打破。在行政复议范例性文献审查中，咱们即可不雅察到类似司法审查的个案纠纷措置功能和类似备案审查的法制协调保重功能之间存在焦虑关系。这具体发达为公正实时处理个案与有用监督范例性文献的关系，本质性策略判断的复杂性和直爽快捷圭表之间的关系，具体争议措置和范例性文献边远拘谨力之间的关系等。在处理以上关系的过程中，若不可凸出重心，而是眉毛胡子一把抓，则会缩小复议审查轨制的上风，致使变成轨制里面相互制约，从而使轨制功能难以阐扬。而何者是复议审查轨制的重心，则应以《行政复议法》的范例作为准据，尤其是该法中规则立法办法的第1条。
《行政复议法》第1条所规则的立法办法践诺上不错分为两个端倪。第一个端倪是微不雅层面的办法，即防护和改良犯警的或者欠妥的行政步履，保护公民、法东谈主和其他组织的正当权益以及监督和保险行政机关照章欺诈权利；第二个端倪是宏不雅层面的办法，即阐扬行政复议化解行政争议的主渠谈作用和鞭策法治政府开导。宏不雅层面的办法其实是轨制初始的理思效率，应当通过微不雅层面的办法竣事。事实上，也唯有通过切实监督行政步履，有用保护正当权益等风光，才能竣事行政复议主渠谈作用的阐扬，并鞭策法治政府开导。
不错发现，化解行政争议天然被《行政复议法》列入立法办法之中，但处在宏不雅层面，其并非复议机关在处理案件时需要议论的排在首位的价值。行政复议轨制初始中最中枢的功能应当为第1条中排在最前的对行政步履的监督、纠错功能。这一功能的中枢肠位在《行政复议法》第3条第2款中再次得到强调。该款规则：“行政复议机关履行行政复议职责，应当治服正当、公正、公开、高效、便民、为民的原则，对峙有错必纠，保险法律、法例的正照实施。”
在监督、改良行政步履这一中枢办法之后，居于次病笃地位的办法是保护相对东谈主正当权益。保护正当权益一方面要求复议机关公正、公开处理案件，另一方面也要求复议机关在圭表安排上作念到高效、便民、为民。在这之中，公正公开处理案件处于相对更病笃的地位，而高效、便民等价值的排序在第3条第2款中相对靠后。保护正当权益的办法事实上也要求复议轨制促进争议的措置，但争议措置是本事，保护权益才是办法。
微不雅层面的立法办法中排序最靠后的是“监督和保险行政机关照章欺诈权利”。在修改前的《行政复议法》中，筹商表述为“保险和监督行政机关照章欺诈权利”，“保险”在“监督”之前。新法天然将两者法则作了调换，但由于复议监督的功能在前照旧说起，此列举项主要要抒发的仍是保险行政机关欺诈权利的办法。该办法在第3条第2款所规则的各项原则中未有径直体现，其在价值量度中的地位相对最弱。
诱惑《行政复议法》总则对复议轨制的功能定位，咱们不错对行政复议范例性文献审查轨制的功能定位作出认定。源泉，复议范例性文献审查轨制的主邀功能是守护和改良分歧法、不稳健的行政范例性文献；其次，应通过范例性文献审查竣事对公民、法东谈主、其他组织正当权益的保险，并促进争议公正、高效措置；终末，范例性文献审查应注意保险行政机关照章欺诈权利。必须强调的是，排序靠后的功能并非不病笃，只是当不同功能发生相互打破时，相应的轨制安排需要有所选定。所谓选定也并非十足排除另一项功能的存在，而是在不同价值之间进行合比例的适合安排。
基于上述功能排序可作出一些初步的推论。举例，既然行政复议中的范例性文献审查的办法不十足是为了措置争议，而更是为了确保行政步履的正当性与稳健性，那么，就不可合计范例性文献审查轨制从属于纠纷措置轨制，而应当将其视为一项孤立轨制，并根据其特色作专门安排。同期，有用监督范例性文献的病笃性大于圭表便利的病笃性，不不错复议圭表追求高效方便方针为由为止对范例性文献的审查。再如，监督行政、保护当事东谈主正当权益的病笃性高于保险行政权的功能，故不不错烦闷权力初始为由规避稳健性审查。
四、行政复议范例性文献审查功能的补强决策
行政复议范例性文献审查轨制的各项配套安排应治服《行政复议法》的功能定位。而正如前文照旧展现的，现在行政复议范例文献审查轨制中的审查主体、审查圭臬、审查机制等配套轨制存在定位上的严重问题。在这些轨制中，行政复议的中枢功能未获取必要喜爱，而另一些次要方针的病笃性排序反而跳跃了主要方针。故它们需要在一定进度上被再行证明或贪图。
（一）审查主体的限缩证明
天然《行政复议法》将复议范例性文献审查规则为“附带审查”，但其并不是一项从属性的轨制，而是有权机关监督行政步履的病笃一环。是以复议中的范例性文献审查机关不应像司法审查那样源泉定位于争议措置机关，而应定位于在范例上具有监督权的机关，即对范例制定机关有指导或监督权的机关。如斯一来，《行政复议法》的规则需要限缩证明。举例，第56条中所规则的“行政复议机关有权处理”是指行政复议机关自身是范例性文献制定机关的上司机关，而非文献制定机关自身；同样地，“有权处理的国度机关”亦然指领有指导或监督权的上司行政机关或同级立法机关，而不包括文献制定机关。
唯有将复议范例性文献的审查机关定位为领有监督权的机关，方才能使该轨制与《宪法》《处所组织法》的规则以及《行政复议法》的基本精神相当合。何况，从实践上说，唯有将有权机关定位于有监督权的机关，才能使相对东谈主建立对该轨制的基本信任；不然，当事东谈主无能源残暴央求，该轨制将难以有用初始。建立常态化的范例性文献审查轨制，也有助于增进上司政府对下级政府策略初始情况的了解，或者强化立法机关在平素社会治理中的作用。
在进行具体轨制贪图时，复议范例性文献审查的主体可径直参照行政范例性文献备案审查主体细目。如《国务院办公厅对于加强行政范例性文献制定和监督治理办事的文书》就已选藏列举了各样行政范例性文献应报送备案的主体：“省级以下处所各级东谈主民政府制定的行政范例性文献要报上一级东谈主民政府和本级东谈主民代表大会常务委员会备案，处所东谈主民政府部门制定的行政范例性文献要报本级东谈主民政府备案，处所东谈主民政府两个或两个以上部门聚首制定的行政范例性文献由牵头部门负责报送备案。实行垂直治理的部门，下级部门制定的行政范例性文献要报上一级控制部门备案，同期抄送文献制定机关所在地的本级东谈主民政府。”
不外，将范例性文献转送有监督权的机关审查可能存在的问题是，部分文献领有不啻一个监督机关，如处所东谈主民政府制定的范例性文献既不错由上司东谈主民政府负责监督，也不错由其本级东谈主大常委会负责监督。此时应当如何聘用审查主体？按照现在的《行政复议法》第56条和第57条的规则，如若央求东谈主残暴对筹商范例性文献的附带审查央求，复议机关无权处理的，应当在七日内转送有权处理的行政机关照章处理；而如若行政复议机关在对央求东谈主作出的行政步履进行审查时，合计其依据分歧法且我方无权处理的，则应当在七日内转送有权处理的国度机关照章处理。上述规则产生区别的原因是，复议机关自身所发现的依据问题可能超出行政范例性文献的界限（如发现处所性法例存在正当性问题），这就需要立法机关介入进行监督。但针对当事东谈主残暴的范例性文献审查央求，《行政复议法》将审查主体为止于行政机关的范围内。这在一定进度上限缩了有权监督主体的范围，排除了处所东谈主大常委会的审查。
如果将来经行政复议央求范例性文献审查的案件数目不时高涨，则均由上司行政机关负责审查会变成审查背负的失衡；而将处所东谈主大纳入复议审查轨制有助于引发立法机关的活力，也有助于进一步鞭策备案审查轨制。从范例上说，将当事东谈主央求审查的处所政府范例性文献转送给同级东谈主大常委会审查并非十足不可行。《行政复议法》第57条规则：“行政复议机关在对被央求东谈主作出的行政步履进行审查时，合计其依据分歧法……无权处理的，应当在七日内转送有权处理的国度机关照章处理。”从表面上说，如果复议机关招供央求东谈主的不雅点，则也不错将被央求的范例性文献作为其审查中发现的问题向行政机关外的其他有权机关转送。天然，这一轨制在实践中的落实还需要筹商实施性规则对此作出进一步明确。
（二）正当性审查圭臬的扩展证明
根据我国《宪法》，各个对范例性文献有监督权的机关均具有审查该范例性文献稳健性的权力。如《宪法》第89条规则：“国务院欺诈下列权利：……（十三）编削或者拆除各部、各委员会发布的不稳健的呐喊、指令和规章；（十四）编削或者拆除处所各级国度行政机关的不稳健的决定和呐喊。”第104条规则：“县级以上的处所各级东谈主民代表大会常务委员会……拆除本级东谈主民政府的不稳健的决定和呐喊。”第108条规则：“县级以上的处所各级东谈主民政府指导所属各办事部门和下级东谈主民政府的办事，有权编削或者拆除所属各办事部门和下级东谈主民政府的不稳健的决定。”在此基础上，诱惑《行政复议法》“防护和改良犯警的或者欠妥的行政步履”的立法办法，行政复议范例性文献审查应包含稳健性审查。故《行政复议法》第13条、第57条、第59条中出现的“正当”不是指狭义正当性，而应是指广义正当性，其中包含了范例性文献的内容稳健性。而范例性文献的内容稳健性又可分为价值层面的稳健性和事实层面的稳健性。对价值层面的稳健性进行审查，主要议论过度梗阻、不及梗阻、跋扈梗阻等圭臬；（王锴，2019）对事实层面的稳健性进行审查，主要议论依据充分性、经济性、科学性等圭臬。
（三）审查圭表的均衡成立
行政复议范例性文献审查圭表的成立要妥善处理个案纠纷措置的便利性和范例性文献审查的审慎性之间的关系。个案纠纷措置圭表在保险公正的同期要注重效率，而范例性文献审查圭表则需要确保审查步履的审慎与泰斗，这会在很猛进度上影响纠纷处理的效率。天然行政复议具有高效、便民的轨制方针，但从行政复议轨制的功能定位看，效率方针的竣事不不错舍弃对行政步履监督的有用性或缩短对当事东谈主正当权益的保护力度为代价。现时《行政复议法》中筹商范例性文献审理机制和圭表的规则仍然以争议措置为中心，难以赈济起监督范例性文献正当性与稳健性的立法办法。其问题凸起发达为审理圭表中不含有公众参与、大家论证、负责东谈主计议等策略审查中必要的设施，含混地将审查办事交给具体的复议办当事者谈主员，以及审查期限较短且不可延迟等。应知，复议圭表中的范例性文献审查与诉讼不同，其收尾可能产生无为的影响。现在《行政复议法》的圭表安排与该轨制产生的影响的对比，给东谈主以“小马拉大车”的嗅觉。因此，复议中的范例性文献审查圭表应当诱惑策略监督步履的特色进行有针对性的调养。
天然，因为范例性文献的审查而过度拖延具体案件的处理，也不利于对个案相对东谈主权益的保险和对行政机关照章欺诈权利的保重。不同价值之间的均衡能够不错通过分设施成立审查圭表的风光竣事，行将圭表分手为适用性审查设施和效能性审查设施。审查圭表的第一步为适用性审查，该审查类似于法院在行政诉讼中的审查，主要办法是判断该文献是否在本案中适用，但不对文献的效能作出认定。该设施应在《行政复议法》规则的法如期限内完成，以幸免个案纠纷处理的拖延。第二步为效能性审查，即对范例性文献的效能和后续处理作出决定。在这一步中，不错议论引入更为崇拜的审议圭表，如公众参与和大家论证圭表。部分范例性文献触及的问题相对复杂，所需审查时候较长，不错议论成立审查宽限圭表。不外，分设施审查可能带来的问题是两个设施对范例性文献正当性或稳健性的判断可能不同。为幸免对照旧发生法律效能的复议决定产生过多冲击，应规则在第二步中对范例性文献效能所作的决定不溯及适用于先前已发成功力的复议决定，除非溯及适用对相对东谈主愈加有益。
以上分步审查圭表的贪图不违背《行政复议法》的既有规则。根据《行政复议法》第59条的规则，若行政复议机关合计筹商条件越过权限或者违背上位法，其应决定罢手该条件的实施，并责令制定机关给予改良。但该条并未要求罢手实施或改良决定必须在行政复议决定作出时一并作出。而在第60条中，《行政复议法》仅要求吸收转送的行政机关、国度机关自收到转送之日起六旬日内，将处理意见回复转送的行政复议机关。至于该处理意见是否例必要触及范例性文献的效能问题，法律并未规则。因此，筹商轨制事实上还存在较多可建构的空间，分步审查圭表可作为补充性规则体现于筹商实施条例之中。
此外，作为《行政复议法》额外规则的一项病笃轨制，范例性文献审查具有严肃性。若相对东谈主残暴审查央求，复议机关必须在复议决定书中对此进行回复。不外，在分步式审查圭表安排中，复议机关仅需就范例性文献在本案中的适用性进行阐发，而无须回报复议决定的效能问题。
五、结语
说七说八，为破解行政复议范例性文献审查轨制所面对的遏制，该轨制应当治服行政复议轨制全体的功能定位进行调养与补强。源泉，有权审查范例性文献的主体应定位于对该文献有法律上的监督权的其他主体，而不可包括范例性文献制定机关；其次，复议中的范例性文献审查圭臬应被证明为广义正当性圭臬，审查机关需审查范例性文献价值层面的稳健性和事实层面的稳健性；终末，审查圭表可通过分步式贪图兼顾范例性文献的有用监督和个案纠纷的公正高效措置。上述各项完善步履并不违背《行政复议法》的既有规则，它们只是诱惑立法办法对现存法律规则中的暗昧主见进行的证明，或对轨制空白进行的填补。因此，这些步履可通过《行政复议法实施条例》或其他证明性规则的神情引入。
行政复议范例性文献审查是行政复议中一项有特色的轨制，其功能不同于行政诉讼中的范例性文献审查和备案审查轨制。该轨制功能的充分阐扬有助于本质性措置范例性文献的分歧法、不稳健问题，使行政复议轨制建立自身的特有上风，进而招引更多当事东谈主通过行政复议渠谈措置争议，促进复议主渠谈功能的阐扬和法治政府的开导。
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